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土地有偿使用制度设计之初的缺陷

1990年国家为推动土地配置由计划转向市场,确立土地有偿使用制度,出台了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。不过,这个制度的设计之初就隐藏着一个缺陷。 

 

1992年进入国家土地管理局、从体制内走出来的土地问题专家黄小虎说,“当时条例出来后就有学者提出来,这样一搞,政府又管地又卖地,又是裁判员又是运动员,这是有问题的。”于是,他把这些意见告诉了当时的国土局局长,但得到的答复是,“有道理,但我们现在做不到把这两个分开,因为国有土地有偿使用的推动,实际上阻力重重。”

 

现在回头来看,在当时的历史条件下,恐怕真的很难做出别的选择。有切身体会的黄小虎说,土地的有偿使用推了整整十年都没有推动。“因为计划经济时期就是无偿配对,北京市一直到992000年还是以划拨土地为主,没有搞有偿出让。为什么?因为当时的管理体制下,土地管理部门把土地划拨给城建集团,然后让城建集团这修条路那架座桥,那儿建个广场,这多省事,现在搞什么有偿使用,还得让我拿钱买,多一道手续嘛。所以跟本就推不动,不仅是北京。当时国家土地管理局主要精力就两件事,一个就是耕地保护,一个就是怎么推土地有偿使用。”

 

然而也正是因为推不动,土地有偿使用制度没能全面确立,它本身的弊端就被掩盖,直至1998年的政府机构改革。19983月,国务院撤消国家土地管理局,由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。

 

“成立国土资源部,这可跟管理局大不一样,是政府的组成部门了,规格高了。原来计划经济时期像张百发那样管地的人统统下去了,新上来的干部基本没有计划经济里面那种管地的精力,所以可以说1998年开始全面确立了土地有偿使用制度。但就是从那时开始,这个制度的弊端显露出来了,越积越多,到现在矛盾如此尖锐。”

 

黄小虎说,长期以来,中国的征地制度改革、建立城乡统一的土地市场改革不能取得突破,主要的原因是没有触及政府经营土地这个深层次问题。“十七届三中全会也提出统一市场、征地制度改革,为什么不了了之,原因是十七届不是一个全面改革,是一个农村改革。农村改革的决定就不可能涉及到政府职能这方面,这个问题不解决,那些问题就解决不了。”

 

201311月的十八届三中全会明确提出,要把自然资源的所有者和管理者分开。黄小虎认为,这个改革如果实施,就从根本上解决政府经营土地的问题。“那个时候,其它相关的土地制度的改革就顺理成章了。”



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